《重慶市高層建筑消防安全管理規(guī)定》（重慶市人民政府令第229號，以下簡稱《規(guī)定》）已于2009年10月26日經(jīng)市人民政府第52次常務(wù)會議審議通過，將于2009年12月1日起施行。《規(guī)定》是《消防法》修訂后，全國第一部專門針對高層建筑消防安全管理的地方政府規(guī)章，其發(fā)布實施，對于預(yù)防高層建筑火災(zāi)和減少高層建筑火災(zāi)危害，維護公共安全，加強我市消防法制建設(shè)，推進消防事業(yè)科學(xué)發(fā)展，促進社會和諧具有十分重要的意義。

　　《規(guī)定》從我市高層建筑消防工作的實際需要出發(fā)，認真總結(jié)了多年來高層建筑消防安全管理的工作經(jīng)驗，明確了高層建筑消防安全責任制，強化了火災(zāi)防控措施，加強了火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援，建立健全了防范火災(zāi)風險的市場調(diào)節(jié)機制，著力保障和改善民生。《規(guī)定》共六章六十六條，包括總則、職責與義務(wù)、火災(zāi)預(yù)防、火災(zāi)救援、法律責任、附則六個部分。《規(guī)定》的全文可以通過“重慶市公眾信息網(wǎng)”、“重慶消防網(wǎng)”以及《重慶市人民政府公報》等形式進行查詢。

一、《規(guī)定》制定的背景

　　（一）制定《規(guī)定》是貫徹落實新《消防法》的需要

　　修訂后的《中華人民共和國消防法》已于今年5月1日起施行。新《消防法》在消防安全責任、火災(zāi)預(yù)防和火災(zāi)救援等方面作出了更加嚴格的規(guī)定，貫徹落實好《消防法》也是當前和今后一個時期我市消防工作的重要任務(wù)之一。《規(guī)定》積極適應(yīng)新形勢下消防安全工作的需要，及時針對我市高層建筑安全管理中存在的突出問題，進一步加強和規(guī)范了高層建筑消防安全管理工作，把《消防法》所確定的方針、原則、內(nèi)容落到實處。

　　（二）制定《規(guī)定》是推進“平安重慶”建設(shè)的需要

　　目前全市已建成投入使用的高層建筑有9801棟，另有4261棟在建，數(shù)量位居全國前列。大量高層建筑增加了火災(zāi)發(fā)生的幾率和防控難度，使我市高層建筑消防安全面臨嚴峻考驗。我市采取集中排查、整治和加大執(zhí)法力度，消除了大批高層建筑火災(zāi)隱患，強化了消防公共安全，但是仍然存在著責任不明確、制度不健全、措施不落實、監(jiān)督不到位等問題。這些問題需要從立法規(guī)范著手，建立高層建筑消防安全管理的長效機制，減少火災(zāi)隱患，確保人民群眾生命和財產(chǎn)安全。

　　（三）制定《規(guī)定》是適應(yīng)市委、市政府對消防工作新要求的需要

　　市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)同志十分關(guān)注高層建筑的消防安全問題。中央政治局委員、市委書記薄熙來在視察我市消防工作時強調(diào)：“消防工作十分重要。重慶高層建筑多，密度大，路又窄，一旦發(fā)生火災(zāi)，撲救將很困難。加之重慶是年輕的直轄市，消防基礎(chǔ)設(shè)施比較滯后，要高度重視，不斷進行改善”。市長王鴻舉在全市安全工作會議上強調(diào)：“對50米以上高層建筑要逐棟制定落實防火預(yù)案，力爭3年內(nèi)高層建筑消防設(shè)施完好率提高到100%”。這些都充分體現(xiàn)出市委、市政府對消防工作的關(guān)心和重視，特別是對高層建筑消防安全的高度關(guān)注。因此，在我們持續(xù)推進“平安重慶”建設(shè)之際，制定《規(guī)定》尤為必要。

二、構(gòu)建了高層建筑消防安全管理的責任體系

　　明確責任是加強高層建筑消防安全管理工作的核心內(nèi)容和基礎(chǔ)，責任不清，將導(dǎo)致管理缺位、安全缺失。《規(guī)定》第二章“職責與義務(wù)”按照《消防法》確立的“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作原則，對與高層建筑消防安全管理密切相關(guān)的規(guī)劃、房地產(chǎn)、建設(shè)、市政、工商、公安機關(guān)消防機構(gòu)等有關(guān)職能部門的責任進行了明確，要求依法嚴格審批，強化職能監(jiān)督，建立行政執(zhí)法聯(lián)動機制，積極構(gòu)建完善的高層建筑消防安全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

　　一是規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當根據(jù)有關(guān)規(guī)定將涉及高層建筑消防安全的避難場所規(guī)劃納入控制性詳細規(guī)劃統(tǒng)一管理。對依法應(yīng)當經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)審核消防設(shè)計的高層建筑工程，應(yīng)當會同公安機關(guān)消防機構(gòu)對高層建筑建設(shè)工程設(shè)計方案進行審查。

　　二是規(guī)定房地產(chǎn)行政主管部門應(yīng)當將物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全防范服務(wù)質(zhì)量作為對物業(yè)管理活動進行監(jiān)督管理的重要內(nèi)容；指導(dǎo)高層建筑業(yè)主使用專項維修資金對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進行維修、更新和改造。

　　三是規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門對依法應(yīng)當經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)審核的高層建筑工程消防設(shè)計而未經(jīng)審核或者審核不合格的，不得給予施工許可；對依法應(yīng)當經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)驗收的高層建筑工程未經(jīng)消防驗收或者驗收不合格的，不得辦理竣工驗收備案。

　　四是規(guī)定城市供水行政主管部門應(yīng)當督促、檢查供水單位和企業(yè)按照消防要求，建設(shè)、維護市政消防供水設(shè)施。市政行政主管部門依法對其管理范圍內(nèi)占用消防車通道及消防撲救場地設(shè)置停車場等行為做好監(jiān)督管理工作。

　　五是規(guī)定工商行政主管部門對高層建筑內(nèi)未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合消防安全要求的公共娛樂場所，不得辦理登記手續(xù)。

三、明確了社會單位的消防安全義務(wù)

　　《規(guī)定》通過明確社會單位的消防安全義務(wù)，全面推行消防安全自我管理、自我檢查、自我整改的工作機制，督促單位依法落實消防安全責任制，確保自身安全。這其中，重點是建設(shè)單位和物業(yè)服務(wù)企業(yè)。

　　《規(guī)定》要求建設(shè)單位應(yīng)當對未依法投入使用的高層建筑的消防安全負責，對消防安全隱患進行整改并承擔費用，這些情形包括：（一）已竣工但尚未出售或者尚未交付物業(yè)買受人的；（二）依法應(yīng)當經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)消防驗收，未經(jīng)驗收或者驗收不合格而交付使用的；（三）依法應(yīng)當經(jīng)公安機關(guān)消防機構(gòu)竣工驗收備案，未經(jīng)備案或者備案抽查不合格而交付使用的；（四）依法經(jīng)消防竣工驗收備案后未被抽查，因建設(shè)單位的違法行為造成建設(shè)項目未達到工程建設(shè)消防技術(shù)標準的。

　　物業(yè)服務(wù)作為房地產(chǎn)經(jīng)營管理的一種專業(yè)化、企業(yè)化的模式已逐漸走入千家萬戶，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在我市比較普遍且涉及范圍較廣，也是今后鼓勵發(fā)展的主要方面。因此，《規(guī)定》在《消防法》框架下，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全職責進行了細化，具體包括：（一）制定消防安全管理制度，組織防火巡查，及時消除火災(zāi)隱患；（二）定期組織共用消防設(shè)施的維護保養(yǎng)，確保完好有效；（三）組織開展消防安全宣傳教育；（四）制定預(yù)防火災(zāi)、滅火撲救和應(yīng)急疏散的方案，并開展滅火撲救和應(yīng)急疏散的演練；（五）保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通；（六）勸阻、制止業(yè)主或者使用人影響消防安全的行為，并及時報告轄區(qū)公安機關(guān)消防機構(gòu)或者公安派出所；（七）妥善保管高層建筑消防檔案資料。

四、強化了高層建筑消防安全管理的防控措施

　　“預(yù)防為主，防消結(jié)合”是《消防法》確立的消防工作基本方針，《規(guī)定》堅持把火災(zāi)預(yù)防放在首位，要求積極貫徹落實各項防火措施，力求防止火災(zāi)事故的發(fā)生。第三章“火災(zāi)預(yù)防”就高層建筑消防安全管理的具體問題進行了規(guī)定，具有較強的針對性、操作性強，并注意了突出地方特色。這些具體措施包括：

　　（一）加強消防安全宣傳培訓(xùn)。消防宣傳教育是做好消防工作的重要基礎(chǔ)，提高民眾的消防安全素質(zhì)和意識，是有效預(yù)防火災(zāi)、減少傷亡的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。《規(guī)定》要求政府及其有關(guān)職能部門要組織開展經(jīng)常性的消防宣傳教育，高層建筑內(nèi)的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位應(yīng)當建立、落實消防安全培訓(xùn)制度，保障教育培訓(xùn)工作經(jīng)費，并且對參加消防安全培訓(xùn)的重點崗位人員范圍及培訓(xùn)頻次進行了規(guī)定，要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)的從業(yè)人員和公眾聚集場所的從業(yè)人員定期參加消防安全培訓(xùn)。同時，《規(guī)定》明確了公眾聚集場所還應(yīng)當在其經(jīng)營的場所內(nèi)宣傳消防安全，張貼消防標識及警示標語。這其中，特別要求學(xué)校每學(xué)期必須開展一次針對高層建筑消防安全的專題教育。

　　（二）確保消防設(shè)施完好有效。消防設(shè)施能否發(fā)揮預(yù)防火災(zāi)、撲救初期火災(zāi)、控制火勢蔓延以及保護人員疏散的的作用，關(guān)鍵在日常的檢查和維護保養(yǎng)。《規(guī)定》要求對高層建筑消防設(shè)施每年至少進行一次全面檢測；停用消防設(shè)施、器材超過二十四小時的應(yīng)當報告轄區(qū)公安機關(guān)消防機構(gòu)。同時，《規(guī)定》明確了公用消防設(shè)施的維護保養(yǎng)費用，在保修期內(nèi)的由建設(shè)單位承擔；保修期滿后，業(yè)主與使用人、高層建筑管理人有約定的，從其約定；沒有約定的，從專項維修資金中列支；沒有約定且沒有收取專項維修資金的，按照業(yè)主專有部分占建筑總面積的比例收支，并就動用專項維修資金的程序進行了規(guī)定。

　　（三）嚴格控制“住改非”問題。高層建筑投入使用后，業(yè)主將住宅改為經(jīng)營性用房將很難以滿足國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準強制性要求，并且會大量增加火災(zāi)負荷，消防安全隱患十分嚴重。《規(guī)定》對此只作了原則性規(guī)定，要求將住宅改建為賓館、餐飲等經(jīng)營性場所或者庫房的必須符合法律法規(guī)和管理規(guī)約及國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準規(guī)定，要求“住改非”的場所本身的消防安全條件必須符合現(xiàn)行消防法律法規(guī)和消防技術(shù)標準。

　　（四）加強滅火與應(yīng)急疏散預(yù)案的制定和演練。高層建筑的火災(zāi)具有火勢蔓延快、人員疏散困難、火災(zāi)撲救難度大等特點，一旦發(fā)生火災(zāi)，容易造成較大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。因此，《規(guī)定》特別突出了預(yù)案制定的內(nèi)容要求和演練要求。要求公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當逐棟制定滅火撲救預(yù)案，并實行數(shù)字化管理；高層建筑管理人應(yīng)當逐棟制定并落實預(yù)防火災(zāi)、滅火撲救和應(yīng)急疏散的方案。同時，《規(guī)定》還要求公安機關(guān)消防機構(gòu)和高層建筑管理人應(yīng)當定期組織演練，以切實提高高層建筑火災(zāi)預(yù)防和救援能力。

　　（五）加強防火安全巡查。防火安全巡查是單位進行消防安全自我管理、自我約束的一種主要形式，也是落實防范措施，確保消防安全的重要手段之一。《規(guī)定》明確了高層建筑內(nèi)的單位應(yīng)當至少每季度開展一次防火檢查，重點單位或者人員密集場所應(yīng)當組織每日防火巡查，公眾聚集場所在營業(yè)期間應(yīng)當至少每二小時開展一次防火巡查，營業(yè)結(jié)束時應(yīng)當對營業(yè)現(xiàn)場進行檢查。高層建筑內(nèi)的醫(yī)院、養(yǎng)老院、寄宿制學(xué)校、托兒所、幼兒園還應(yīng)當加強夜間防火巡查；其他消防安全重點單位可以結(jié)合實際組織夜間防火巡查。

　　（六）加強動火安全管理。動火安全管理一直是火災(zāi)防控的重點之一。《規(guī)定》要求對高層建筑動火實施嚴格管理，具體是：（一）不得在具有火災(zāi)、爆炸危險場所吸煙或者使用明火；（二）不得在商店、公共娛樂場所營業(yè)期間動火施工;（三）不得在人員密集場所使用明火照明或者取暖；（四）不得燃放煙花爆竹。同時，《規(guī)定》要求高層建筑內(nèi)賓館、餐飲場所的爐火、煙道等設(shè)施與可燃物之間必須采取防火隔熱措施；賓館、餐飲場所的經(jīng)營者應(yīng)當至少每季度對廚房煙道、燃氣管道進行一次檢查、清洗和保養(yǎng)。

　　（七）規(guī)范消防控制室值班。消防控制室是建筑物自動消防設(shè)施的管理監(jiān)控中心，對預(yù)防和及時發(fā)現(xiàn)火災(zāi)，撲救初期火災(zāi)起著十分重要的作用。《規(guī)定》明確了高層建筑消防控制室必須實行專人值班、專人負責制度，消防控制室自動消防系統(tǒng)操作人員必須經(jīng)消防專業(yè)培訓(xùn)合格后持證上崗。這些，將有利于進一步加強和規(guī)范消防控制室的管理，使高層建筑的自動消防系統(tǒng)始終保持在完整好用的狀態(tài)。

　　（八）推行火災(zāi)公眾責任保險。火災(zāi)公眾責任保險對于利用市場手段平抑火災(zāi)風險、輔助社會管理具有積極作用，也是國外消防與保險工作的成熟做法。為進一步發(fā)揮保險在火災(zāi)防范、風險管理和災(zāi)后補償方面的作用，《規(guī)定》根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕3號）中關(guān)于“設(shè)立保險業(yè)創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)”的要求，明確了高層建筑內(nèi)的公共娛樂場所應(yīng)強制投保火災(zāi)公眾責任保險，以運用市場手段分擔火災(zāi)風險。

五、明確了高層建筑發(fā)生火災(zāi)后的救援措施

　　受特殊的地理條件限制和城市建設(shè)快速發(fā)展的影響，重慶市高層建筑多且密集，并且火災(zāi)事故呈上升趨勢。高層建筑火災(zāi)，具有火勢猛烈，火災(zāi)蔓延速度極快、撲救工作復(fù)雜和人員疏散困難等特點，撲救難度很大。《規(guī)定》主要從以下幾個方面明確了救援措施：一是強化自救逃生，規(guī)定高層建筑的賓館客房內(nèi)應(yīng)當配備手電筒、防煙面具等逃生器材及使用說明，并作為強制性的要求，同時提倡設(shè)在高層建筑內(nèi)的人員密集場所、業(yè)主或者使用人自備逃生自救工具。二是強化初期火災(zāi)的自救，規(guī)定發(fā)生火災(zāi)后，高層建筑管理人必須立即開啟固定消防設(shè)施，組織人員疏散，開展初期火災(zāi)撲救，協(xié)助公安消防隊做好火情偵查、人員救助、火災(zāi)撲救、秩序維護等工作。三是強化通訊保障，規(guī)定公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當建立消防無線通信指揮網(wǎng)絡(luò)，必要時依照滅火撲救預(yù)案以人工方式保持聯(lián)絡(luò)，確保火災(zāi)現(xiàn)場通信通暢；高層建筑管理人應(yīng)當配備必要的通訊工作，協(xié)助消防隊做好火場聯(lián)絡(luò)保障工作。此外，《規(guī)定》明確了撲救高層建筑火災(zāi)必要時，可以申請調(diào)動直升機參與火災(zāi)救援，也是一次有益的嘗試。

六、明確了對消防安全違法行為的查處措施

　　《規(guī)定》根據(jù)不同的違法行為作出了警告、罰款的行政處罰規(guī)定，并在行政處罰的種類、幅度的設(shè)定上，符合《行政處罰法》關(guān)于行政處罰設(shè)定的有關(guān)要求。由于《消防法》、《重慶市消防條例》等法律法規(guī)對相關(guān)違法行為的處罰都有明確規(guī)定，為保持法制統(tǒng)一，《規(guī)定》未對第二、三、四章涉及的所有違法行為都設(shè)定法律責任，重點對以下幾類行為規(guī)定了處罰條款：一是對物業(yè)服務(wù)企業(yè)未勸阻業(yè)主停止影響消防安全的行為，對責任人員處警告并函告房地產(chǎn)行政主管部門。這樣規(guī)定的目的是督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行勸阻、制止的義務(wù)，并將有關(guān)情況通報給房地產(chǎn)行政主管部門，實現(xiàn)消防執(zhí)法監(jiān)督與行業(yè)主管監(jiān)督相結(jié)合。二是對消防控制室無人值班的行為設(shè)定了處罰。在以往的消防監(jiān)督中，反映消防控制室無人值班十分普遍、所涉及的單位或個人屢勸不改，對建筑的消防安全管理影響較大。三是對“住改非”不符合國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準的違法行為設(shè)定了處罰，該項處罰設(shè)置了責令限期改正的前提。四是對賓館、餐飲場所的廚房煙道、燃氣管道未定期檢查、清洗和保養(yǎng)的、賓館、餐飲場所的爐火、煙道等設(shè)施與可燃物之間未采取防火隔熱措施的、高層建筑的賓館客房內(nèi)未配備手電筒、防煙面具等逃生器材的、高層建筑內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位的重點崗位人員未按規(guī)定參加消防安全培訓(xùn)的以及設(shè)置廣告牌、雨篷等外墻設(shè)施妨礙消防排煙和火災(zāi)撲救等違反消防安全管理的行為設(shè)定了處罰。以上所列舉的這幾種違法行為，都是其他法律法規(guī)沒有明確規(guī)定但在消防執(zhí)法監(jiān)督中又常見的，對高層建筑的消防安全影響較大，有必要設(shè)定一定的行政處罰予以懲戒。